Apuntes generales sobre el marco legal de REDD+ en el Perú

El cambio climático es uno de los problemas más graves que enfrenta la humanidad (MINAM 2015), originada por la influencia humana que ha calentado el clima a un ritmo sin precedentes en los últimos 2000 años debido al incremento de gases de efecto invernadero (GEI) (IPPC 2021). Frente a ello, Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) persigue el objetivo de estabilizar las concentraciones de GEI a un nivel que impida interferencias antropógenos en el sistema climático. Sin embargo, no es posible detener el cambio climático, pero sí evitar que sea catastrófico (Iturregui 2021). 

Para tal fin, el Acuerdo de París alienta a los estados parte de la CMNUCC a aplicar y apoyar los enfoques de política e incentivos positivos para la Reducción de Emisiones de la Deforestación y la Degradación de Bosques en Países en Desarrollo y otros (REDD+) [1]. Este mecanismo es importante porque los bosques, en especial los tropicales, capturan el carbono de la atmosfera para almacenarlo en el suelo y la vegetación, teniendo un alto valor en la mitigación y adaptación al cambio climático (Suarez, 2021). Además, generan beneficios adicionales como el ataque frontal a la extrema pobreza, conservación de la biodiversidad e implementación de políticas inclusivas de desarrollo (Capella & Sandoval 2008). El éxito de REDD+ requiere una infraestructura institucional y legal que otorgue seguridad jurídica, más aún cuando los actores de REDD+ ejercen dentro de un ambiente inseguro respecto a los aspectos metodológicos, legales y técnicos (Entenmann 2012). 

Al respecto, el marco legal peruano señala que las condiciones para el aprovechamiento de los recursos naturales, así como de sus frutos y productos, se establecen mediante ley especial para cada recurso natural [2]. Además, diferencia a los recursos naturales de los servicios ambientales, los cuales son patrimonio de la Nación, por tanto, mediante ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y otorgamiento a particulares [3]. No obstante, no existe una figura legal especial para el otorgamiento de derechos respecto de servicios ambientales. En este escenario, es clave determinar tres aspectos fundamentales del marco legal para REDD+: a) derechos de aprovechamiento del servicio ambiental vinculado a REDD+ [4], b) autoridades competentes para establecer un esquema de retribución por REDD+; y, c) derechos para transferir la reducción de emisiones. 

Sobre el primer aspecto, si bien se diferencia entre recursos naturales y servicios ecosistémicos, los derechos sobre servicios ecosistémicos vinculados a REDD+ son parte inherente de los derechos sobre los recursos naturales del bosque (Peña 2014). En general, estos derechos se obtienen mediante: a) título habilitante para el aprovechamiento de recursos forestales [5], b) contrato de cesión en uso respecto de las tierras con aptitud forestal en los territorios de las comunidades nativas [6]; y, c) contratos de administración de áreas naturales protegidas [7].  Cabe precisar que estos derechos antes no habilitan a sus titulares para recibir transferencias de recursos en esquemas de pagos por resultados.

Respecto del segundo aspecto, la Ley N° 30754, Ley Marco Sobre Cambio Climático y su reglamento establecieron un régimen especial sobre cambio climático y REDD+, derogando tácitamente las funciones de los gobiernos regionales para desarrollar e implementar programas para la venta de servicios ambientales en regiones con bosques naturales o áreas protegidas [8]. Así, el Ministerio del Ambiente (MINAM), como autoridad nacional de cambio climático, conduce, evalúa y monitorea la implementación de REDD+ a nivel nacional [9]. Por tanto, los gobiernos regionales no tienen competencias respecto de la venta de servicios ambientales vinculados a REDD+.  

Con relación al tercer aspecto, corresponde al MINAM implementar y conducir el proceso de recepción, administración y distribución de los beneficios provenientes del pago por resultados de REDD+, y establecer criterios y procedimientos para registrar las acciones REDD+ en el Registro Nacional de Medidas de Mitigación (RENAMI) [10]. En consecuencia, la transferencia de unidades de reducción de emisiones de GEI y el acceso a créditos de carbono deben cumplir la normativa especial que dicte el MINAM sobre la materia, la cual está en proceso de formulación. Sobre el particular, los créditos de carbono pueden ser considerados como bienes muebles incorporables y ser negociados libremente, con la posibilidad de establecer regulaciones particulares como su inscripción en el RENAMI (Peña 2014). Además, las actividades REDD+ deben cumplir las salvaguardas [11] acordadas en la COP 16 (MINAM 2012). Igualmente, urge fortalecer el marco legal de REDD+ toda vez que, en el futuro, los sumideros de carbono terrestres como los bosques, serán menos eficaces para frenar la acumulación de CO2 en la atmosfera (IPCC 2021). 

 

Fotografía: SPDA

 

NOTAS:

[1] REDD+ son las actividades de reducción de emisiones derivadas de la deforestación y degradación de los bosques; y la función de la conservación de reservas forestales de carbono, la gestión sostenible de los bosques y el aumento de las
reservas forestales de carbono.

[2] Constitución Política del Perú (artículo 66) y la Ley N° 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (artículos 3, 4, 19, 21 y 22).

[3] Ley N° 28611, la Ley General del Ambiente (artículo 94). 

[4] Ver el Lineamiento para la identificación y clasificación de las acciones REDD+ aprobados mediante la Resolución Ministerial N° 143-2021-MINAM publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 27 de julio de 2021.

[5] Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre (artículos 4, 7, 51 y 60) y el Reglamento para la Gestión Forestal, aprobado por Decreto Supremo N° 018-2015-MINAGRI (artículo 42). 

[6] Decreto Ley N° 22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agraria de las Regiones de Selva y Ceja de Selva (artículo 10 y 11) y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 003-79-AA, (artículo 5). 

[7] Ley N° 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (artículos 1 y 17), y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 038-2001-AG, (artículo 117). 

[8] Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (numeral h, articulo 53).

[9] Ley N° 28611, la Ley General del Ambiente (artículo 94) y Ley N° 30754, Ley Marco Sobre Cambio Climático (artículos 5 y 6).

[10] Reglamento de la Ley N° 30754, Ley Marco Sobre Cambio Climático (artículos 7 y 56).

[11] Las salvaguardas para REDD+ son las políticas, principios, criterios, protocolos,
procedimientos o mecanismos para minimizar los riesgos y promover los potenciales beneficios asociados a la implementación de las acciones REDD+.

 

FUENTES CONSULTADAS:

Capella, J; Sandoval, M (2008). REDD en el Perú: consideraciones jurídicas para su implementación. Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. Disponible en: https://spda.org.pe/wpfb-file/20120823111851_libro-redd-fina-pdf/

Entenmann, S (2012). Actividades REDD+ en el Perú. Análisis de proyectos piloto de REDD+ en los departamentos de Madre de Dios y San Martín, con especial enfoque en sus implicancias sobre la biodiversidad. Instituto de Manejo de Paisajes, Universidad de Friburgo, Alemania. Disponible en: https://www.researchgate.net/publication/263068250_Actividades_REDD_en_el_Peru_Analisis_de_proyectos_piloto_de_REDD_en_los_departamentos_de_Madre_de_Dios_y_San_Martin_con_especial_enfoque_en_sus_implicancias_sobre_la_biodiversidad

Grupo Intergubernamental de expertos sobre cambio climático. IPCC (2021). Summary for Policymakers. In: Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [MassonDelmotte, V., P. Zhai, A. Pirani, S. L. Connors, C. Péan, S. Berger, N. Caud, Y. Chen, L. Goldfarb, M. I. Gomis, M. Huang, K. Leitzell, E. Lonnoy, J. B. R. Matthews, T. K. Maycock, T. Waterfield, O. Yelekçi, R. Yu and B. Zhou (eds.)]. Cambridge University Press. In Press. Disponible en: https://www.ipcc.ch/report/ar6/wg1/ 

Iturregui, P (2021). ¿Por qué un impuesto al carbono en el Perú? En El futuro de los bosques: del discurso a la acción. Comisión Especial sobre Cambio Climático del Congreso de la República del Perú y Fundac. Disponible en: https://drive.google.com/file/d/1kwkKXpw1tLn1lB-jQm8uts1VFFO0LV7P/view

Ministerio del Ambiente (2020). Primer resumen de información sobre la forma en la que están siendo abordadas y respetadas las salvaguardas REDD+ en el Perú. Periodo del reporte: 2012-2019. Disponible en: https://redd.unfccc.int/files/ resumen_de_informacion_salvaguardas__1_.pdf

Ministerio del Ambiente (2015). Estrategia Nacional sobre Bosques y Cambio Climático. Disponible en https://www.minam.gob.pe/wp-content/uploads/2015/09/ENCC-FINAL-250915-web.pdf

Organización de las Naciones Unidas (2015). Aprobación del Acuerdo París. Disponible en: https://unfccc.int/sites/default/files/spanish_paris_agreement.pdf

Organización de las Naciones Unidas (1992). Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Disponible en: https://unfccc.int/resource/docs/ convkp/convsp.pdf 

Peña, P (2014). El marco legal peruano para implementar REDD+. Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. Disponible en: https://spda.org.pe/wpfb-file/el-marco-legal-peruano-para-implementar-redd-pdf/ 

Suarez, G (2021). Situación, tendencias y causas de la deforestación en la Amazonía Peruana. En El futuro de los bosques: del discurso a la acción. Comisión Especial sobre Cambio Climático del Congreso de la República del Perú y Fundac. Disponible en: https://drive.google.com/file/d/1kwkKXpw1tLn1lB-jQm8uts 1VFFO0LV7P/view 

*Las opiniones expresadas en el presente son de exclusiva responsabilidad del/la autor/a y no necesariamente reflejan los puntos de vista del Taller de Derecho Ambiental.